Auteur/autrice : David Sezi

Parmi les objectifs de tout État moderne, le développement économique occupe une place primordiale. L’atteinte de cette fin exige la mobilisation d’importants moyens financiers par les pouvoirs publics. C’est à ce titre que les régies financières ont pour vocation la collecte des ressources publiques destinées à financer le processus du développement économique.

En République démocratique du Congo (RDC), il existe trois régies financières dont la mission consiste à lever les ressources nécessaires à la production de biens et services publics : (i) la Direction Générale des Impôts – DGI en sigle – chargée de percevoir les impôts intérieurs (recettes fiscales) ; (ii) la Direction Générale des Douanes et Accises – DGDA en sigle – chargée de percevoir les droits de douane (recettes douanières) ; et (iii) la Direction Générale des Recettes Administratives, judiciaires, domaniales et de Participation – DGRAD en sigle – chargée de percevoir les taxes (recettes non fiscales). Tout en étant dotées d’une autonomie administrative et financière, ces trois administrations sont placées sous la tutelle du Ministère des Finances.

Figure 10 : Évolution mensuelle des recettes publiques en RDC

Note : Les données sont exprimées en millions de CDF.

Source : Ministère des Finances (Données du CTR).

Depuis fin 2021, l’on assiste à une augmentation soutenue des recettes publiques collectées par les régies financières en RDC. Le niveau moyen des recettes au cours du premier trimestre 2022 représente près du double de celui du premier trimestre 2021. En effet, les recettes sont passées de 685 395 millions de CDF à 1 108 445 millions de CDF en moyenne trimestrielle, soit un taux d’accroissement de 61,72% en glissement annuel.

Tableau 4 : Composition moyenne des recettes publiques en RDC

	Trim. I 2021	Trim. II 2021	Trim. III 2021	Trim. IV 2021	Trim. I 2022
Recettes fiscales	76,04	72,64	81,21	80,81	74,08
Recettes non fiscales	20,21	18,04	15,85	15,69	20,32
Recettes pétrolières	03,20	03,46	02,90	03,38	05,45

Note : Les données sont exprimées en pourcentage par moyenne trimestrielle.

Source : Congo Challenge.

En termes de contribution à cette forte mobilisation des ressources, la DGI et la DGDA conservent un poids prédominant avec plus de 75% du total des recettes. Comme l’indique le tableau 4, les recettes fiscales représentent les principales ressources financières collectées par l’économie congolaise, et cet état des choses a demeuré dans le statu quo durant toute la période sous examen (cf. Figure 11).

Figure 11 : Évolution des parts des recettes publiques par catégories en RDC

Source : Ministère des Finances (Données du CTR).

Au regard des faits précédemment établis, est-il techniquement raisonnable de conclure en faveur des performances louables de la part des régies financières ? D’un point de vue théorique, les recettes publiques sont caractérisées par une composante structurelle et une composante conjoncturelle. La première se rapporte aux dispositifs mis en place par les pouvoirs publics pour une collecte optimale des ressources. La seconde est attachée aux mouvements de la conjoncture économique. Ainsi, pour doter l’État de plus de moyens, il sied d’agir sur les structures de l’économie, notamment en diversifiant la base productive. On comprend donc que la performance d’une régie financière s’apprécie au travers de la composante structurelle des recettes publiques.

Durant les derniers mois de l’année 2021 et particulièrement au cours du mois de mars 2022, les régies financières ont réalisé des taux d’exécution de plus de 100%, tel que l’indique le Tableau 5 en annexe. Tout en étant un élément avantageux pour le Trésor public, cette mobilisation accrue des ressources publiques a coïncidé avec une période d’embellie des cours des produits miniers, et donc une évolution favorable de la conjoncture.

Engendrée par les fortes tensions sur l’offre à la suite des craintes des approvisionnements énergétiques très restreints en Europe et en Asie depuis le dernier trimestre 2021, l’embellie des cours des produits miniers s’est consolidée au cours du premier trimestre 2022 à la suite notamment de l’augmentation remarquable des importations chinoises, avant l’implémentation des restrictions sanitaires en Chine[1]. À la lumière de la Figure 3, il ressort que les cours du cuivre et du cobalt ont accusé des tendances solidement haussières au cours des douze derniers mois. De même, l’indice des prix des matières premières construit par le Fonds Monétaire International (FMI) a exhibé une dynamique à la hausse depuis fin 2021.

Figure 12 : Dynamique des cours des métaux de la filière cupro-cobaltifère

Note : Les cours du cuivre et du cobalt sont exprimés en USD par tonne métrique.

Source : Macrotrends.

En RDC, le secteur minier est le principal pourvoyeur des recettes publiques. Il n’est donc pas aberrant de conjecturer que la performance apparente réalisée par les régies financières soit le fruit d’une évolution plutôt favorable de la conjoncture économique mondiale, notamment sur le marché des produits de base. Les performances réelles devraient procéder d’un ensemble d’actions destinées à lutter contre la sous-mobilisation des ressources étatiques, et donc de la composante structurelle des recettes.

De plus, les recettes collectées ne reflètent pas le potentiel fiscal des régies dont une part significative est grevée des exonérations et de l’activité sous exercée en matière de contentieux et de recouvrement. C’est dire que l’efficience dans la collecte des recettes publiques en RDC est mise en mal par le manque de rigueur dans la gestion des dossiers contentieux liés à la fraude dans le paiement des droits et des redevances dus à l’État. La sous-exploitation de l’activité contentieuse demeure ainsi l’un des problèmes structurels que les administrations financières sont appelées à surmonter. À titre d’illustration, durant les trois dernières années, le produit de l’activité contentieuse s’est évalué en moyenne à 0,17% des recettes réalisées, ce qui demeure largement inférieur au seuil internationalement admis de 5%. Par conséquent, pour apprécier les performances des régies, il ne faudrait pas s’en tenir à la composante conjoncturelle des recettes, mais plutôt à la composante structurelle, particulièrement à leur capacité à gérer les contentieux fiscaux.

Par ailleurs, rapportées au PIB, les recettes publiques ont représenté près de 10,8% de pression fiscale en 2021. Bien qu’en hausse significative par rapport à l’année 2020 (6,7%), la pression fiscale reste en-deçà de la moyenne africaine située autour de 20%. En effet, la norme de la pression fiscale pour les pays miniers s’établit à 20%, ce qui correspond à la moyenne d’Afrique subsaharienne. Disposer d’une pression fiscale inférieure à cette norme révèle ainsi un problème de faible collecte des recettes étatiques. Autrement dit, la croissance économique ne rapporte pas suffisamment à l’État en termes de ressources financières. Il se pose donc un problème de sous-mobilisation des recettes publiques susceptible d’être attribué à trois principaux facteurs : (i) la prédominance du secteur minier dans les exportations entraînant une faible diversification de l’économie ; (ii) les faibles performances économiques ne stimulant pas l’élargissement de la base fiscale ; et (iii) la persistance de la corruption reflétant la faiblesse des institutions.

Eu égard à ce qui précède, des efforts considérables devront être déployés pour améliorer structurellement les capacités de collecte des régies financières. Parmi ces efforts de réforme, il y a lieu de mentionner entre autres : (i) l’intégration des systèmes informatiques des régies financières afin de favoriser l’accessibilité en temps réel aux données entre ces administrations fiscales ; (ii) la fusion des régies financières afin de mettre en place des procédures fiscales intégrées ; (iii) la promotion du civisme fiscal afin de prévenir la fraude ou l’évasion fiscale. Ce n’est qu’à ce titre qu’il sera possible de doter l’État congolais des moyens financiers indispensables pour le financement du développement économique de la RDC.

Annexe

Tableau 5 : Réalisation des assignations budgétaires par les régies financières (en millions de CDF)

	DGI	DGDA	DGRAD
Prévision	Réalisation	Taux d’exécution	Prévision	Réalisation	Taux d’exécution	Prévision	Réalisation	Taux d’exécution
Janv-21	396 032	317 896	80,27%	217 227	174 368	80,27%	141 433	84 348	59,64%
Févr-21	396 032	306 060	77,28%	217 227	167 876	77,28%	141 433	109 985	77,76%
Mars-21	396 032	376 621	95,10%	217 227	206 580	95,10%	141 433	240 869	170,31%
Avr-21	396 032	760 503	192,03%	217 227	417 142	192,03%	141 433	153 944	108,85%
Mai-21	396 032	222 905	56,28%	217 227	122 265	56,28%	141 433	133 491	94,38%
Juin-21	396 032	472 676	119,35%	217 227	259 267	119,35%	141 433	190 998	135,04%
Juil-21	396 032	654 092	165,16%	217 227	358 775	165,16%	141 433	187 708	132,72%
Août-21	396 032	480 084	121,22%	217 227	263 331	121,22%	141 433	124 514	88,04%
Sept-21	396 032	561 773	141,85%	217 227	308 137	141,85%	141 433	204 469	144,57%
Oct-21	396 032	499 709	126,18%	217 227	274 095	126,18%	141 433	130 501	92,27%
Nov-21	396 032	520 372	131,40%	217 227	285 429	131,40%	141 433	156 515	110,66%
Déc-21	396 032	503 176	127,05%	217 227	275 996	127,05%	141 433	171 872	121,52%
Janv-22	573 457	485 980	84,75%	325 011	266 564	82,02%	186 774	187 229	100,24%
Févr-22	573 457	408 818	71,29%	325 011	224 240	68,99%	186 774	166 984	89,40%
Mars-22	573 457	700 545	122,16%	325 011	384 255	118,23%	186 774	335 824	179,80%

Note : Les prévisions mensuelles sont obtenues sur base d’une désagrégation linéaire du montant voté durant l’année concernée.

Source : Loi de finances (exercices 2021 & 2022) et Données du CTR (Ministère des Finances).

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[1] Depuis fin mars 2022, la Chine fait face à une grave vague de Covid-19 qui l’a contrainte à lever de nouvelles mesures restrictives visant à contenir la propagation de la maladie. À la suite de ces restrictions, plusieurs inquiétudes émergent au sujet d’une éventuelle diminution des importations chinoises du cuivre et du cobalt, laquelle entrainerait un ralentissement de l’activité manufacturière et de services chinoise, et donc la chute des cours des métaux de la filière cupro-cobaltifère.

Les statistiques du CTR (Ministère des Finances) montrent qu’à la quatrième semaine du mois d’avril 2022, le Trésor public a enregistré un excédent de 1 266 195 millions de CDF. Cet excédent résulte d’un niveau de dépenses de 1 433 621 millions de CDF contre de recettes de 2 699 816 millions de CDF. Le solde cumulé au mois d’avril renseigne un excédent de 511 606 millions de CDF. Il est à noter que les dépenses en capital de ce mois d’avril ont chuté comparativement à celles du mois dernier. Elles sont passées de 619 921 millions de CDF à 123 322 millions de CDF. Il ressort que le gouvernement n’a pas consenti suffisamment d’efforts pour accorder une plus grande part aux investissements en capital. Les autorités congolaises doivent garder toujours à l’esprit l’augmentation de dépenses en capital si elles veulent une croissance forte et soutenue.

À la fin du mois d’avril 2022, les dépenses de rémunérations ont représenté 37,8% de l’ensemble des dépenses engagées. Étant donné que l’opération de la paie de fonctionnaires commence vers la fin du mois, il se peut que ces données subissent des changements.

Agrégats du secteur public (en millions de CDF)

Source : Ministère des Finances (CTR)

La Direction Générale de la Direction Générale des Impôts (DGI) a communiqué qu’elle a réalisé une performance historique de 3 023 319 980 688,92 de CDF, soit près de 1,5 milliards de USD de recettes à la fin de ce mois d’avril 2022. Il y a une augmentation de 44,8% par rapport à l’exercice de 2021, tandis que les recettes annuelles prévues dans le budget de 2022 sont estimées à 6 881 487 873 447 de CDF, soit près de 3,3 milliards de USD.

S’agissant de la prouesse de ce mois d’avril 2022, il y a lieu de noter que cette performance est étroitement liée à l’échéance fiscale du mois d’avril, notamment l’impôt sur les bénéfices et profits (30%) ; tous les contribuables s’acquittent du paiement de la différence entre l’impôt calculé et les acomptes prévisionnels déjà versés au cours de l’exercice précédente.

Après avoir formulé en 2019 sa demande d’admission à la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Est (EAC)[1], la République Démocratique du Congo a adhéré officiellement ce mardi 29 mars 2022 à cette communauté, lors d’un sommet tenu en ligne par des dirigeants de Etats membres.  Elle est le 7^ème pays membre de cette communauté et le plus grand en termes de démographie dont les potentialités économiques et les opportunités d’investissement sont énormes.

La question demeure non élucidée sur les avantages que tire la RDC dans sa multi-appartenance dans les communautés économiques régionales (CER). D’aucuns estiment que les intégrations régionales dont la RDC fait partie n’ont pas encore produit des résultats escomptés sur tout le plan. Pis encore, elle n’est pas toujours en bonne relation avec certains membres de dans certaines zones.  Par contre certaines personnes affirment que cette appartenance de la RDC dans diverses communautés économiques régionales est essentiellement basée sur (i) la recherche de la paix en termes de sécurité pour certaines zones frontalières ; (ii) le libre-échange de personnes et de leurs biens.

Cette affirmation se justifie du fait que la RDC se retrouve au cœur de l’Afrique avec 9 pays voisins et elle est à la croisée des chemins de plusieurs influences et possibilités de rayonnement vers différentes régions du continent[2]. La RDC est constituée en trois ensembles économiques dépendants des mouvances d’échanges extérieurs[3].

Selon la conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (UNCTAD) dans son rapport 2019 sur le développement économique en Afrique, les exportations intra-africaines ont représenté 16,6% en 2017 et les échanges intra-africains ont représenté 15,2% du total des exportations de l’Afrique pendant la période 2015-2017. Tandis que les échanges intrarégionaux des communautés économiques régionales ont été de 3,1 milliards dans entre les Etats de l’EAC, soit 48,3% de part du commerce intra-communautaire dans le commerce africain total. Il apparait que les échanges intrarégionaux entre les états de CER n’ont pas été significatifs par rapport aux échanges vers le reste du monde. Partant de ce qui est dit ci-haut, l’adhésion de la République Démocratique du Congo dans l’EAC serait motivée peut-être par des raisons politiques dont le but est de ramener la paix dans la région de l’Est, qui est sous l’emprise de groupes armées depuis déjà deux décennies et du fait que le CEPGL et tous ses mécanismes mise en place n’ont pas apporté des résultats escomptés en termes de sécurité et de paix. En se tournant vers cette communauté, la RDC s’attend à une résolution de ses conflits armées à travers une forte implication et un engagement commun de tous les membres. Ceci pourrait s’expliquer par le fait que la RDC supporte depuis des années l’hypocrisie de certains états membres faisant partie tant du CEPGL que de l’EAC qui joue le rôle clé dans ces conflits en dotant en armes les miliciens et une partie de leur terre sert de base arrière pour ces belligérants.

S’agissant des raisons économiques, l’EAC constitue une région très compétitive en termes de dynamisme existant sur ce marché. La RDC à travers la route de Kasindi via Kampala trouve une sortie vers l’océan Indien par le port de Mombasa, qui est très avantageux pour les commerçants congolais exerçant leurs activités dans l’ancienne province orientale et dans le Nord-Kivu. La RDC qui est un vivier, se présente comme un débouché pour les états membres dont certains ont des économies fortes et trouvent à cette adhésion une opportunité d’investissements. A travers cette adhésion de la RDC, les échanges dans la région pourront s’intensifier grâce à la réduction des coûts ainsi que la réduction des tarifs douaniers pour les marchandises. 

Cependant, la tendance des échanges dans cette zone économique n’a pas été en faveur de la RDC. En effet, en 2019, les exportations de la RDC vers les états membres de l’EAC ont été évalué à 5% de la valeur des exportations tandis que les membres de cette organisation ont exporté vers la RDC près de 940 millions de dollars américains de marchandises. D’où la nécessité pour la RDC de réorganiser son mode de production et de mettre en place des mécanismes permettant d’accroître sa production ainsi que sa compétitivité afin d’inverser cette tendance et de tirer meilleure partie des échanges économiques dans ladite zone. Aussi, la RDC pourrait profiter des infrastructures routières et énergétiques transfrontalières et bénéficier du projet de chemin de fer reliant le port tanzanien de Dar es salam à l’Est en passant par le Rwanda. 

Du point de vue linguistique, l’adhésion de la RDC à l’EAC va apporter la diversification linguistique et culturelle étant donné que le français sera ajouté comme troisième langue à part les deux autres langues dont l’Anglais et le Swahili.

II.1.1 Activité économique

Depuis le début de l’année 2022 et au cours du mois de mars, la République Démocratique du Congo, classée parmi les pays à faible revenu selon la dernière note de la Banque mondiale catégorisant les pays en fonction de leur revenu, demeure extrêmement vulnérable face aux chocs externes et internes.

Au mois de mars 2022, l’activité économique a connu une série de chocs qui démontrent une fois de plus cette vulnérabilité, avec des conséquences néfastes sur l’économie nationale, notamment la détérioration de certains indicateurs économiques.

Durant le mois considéré, les prix ont connu une évolution à la hausse et les réserves de change ont sensiblement baissé. Toutefois, le taux de change est resté stable.

Aussi, les prix des denrées alimentaires ont connu une hausse significative, et c’est pour plusieurs catégories des produits qui occupent une place de choix dans le panier de la ménagère en RDC. Il s’agit notamment des prix de : riz, farine de maïs, l’huile de palme et végétale, légumes, cosmétique, etc. Cependant, alors que la valeur du dollar américain est demeurée relativement stable sur le marché de change, la hausse des prix sur le marché semble trouver d’autres explications hormis celle liée à la dollarisation de l’économie congolaise. Sachant que l’économie congolaise est extravertie, l’inflation mondiale induite par la Covid-19 et l’effet mécanique de la hausse des prix du pétrole suite à l’invasion de l’armée russe en Ukraine se sont répercutés sur les prix des produits importés en RDC, notamment le riz, la semoule, etc.

En ce qui concerne les réserves de changes, le comité de conjoncture économique a fait état d’une baisse significative des réserves de changes de 3,5 à 2,4 milliards de dollars, bien que le taux de change sur le marché soit resté stable. Selon ce comité, une partie des réserves aurait servi à financer le budget, notamment le Programme de développement des 145 territoires. Cette chute des réserves de change pourrait détériorer davantage la situation socio-économique du pays dans un contexte où le pays fait face à plusieurs défis dont l’insuffisance alimentaire, l’absence de stabilité des institutions, les divergences politiques accrues, les conflits armés à l’Est du pays, etc.

En effet, les réserves de change jouent le principal rôle de stabilisation de la monnaie en temps de dépréciation. Pour le cas d’espèce, il faut noter que malgré la stabilité du taux de change sur le parallèle comme sur l’interbancaire, les prix des biens et services ne font que grimper en dollars et en monnaie locale. Ainsi, le niveau actuel des réserves de change ne pourrait permettre de résoudre les problèmes sus-évoqués, surtout dans ce contexte où le pays dépend fortement des importations pour couvrir la demande nationale et où les entrées en devises ne sont pas substantielles suite au faible niveau d’exportations. A ce titre, des efforts importants doivent être consentis et des réformes pertinentes devraient être mises en place pour inverser cette tendance et parvenir à la stabilisation du cadre macroéconomique.

D’un autre côté, le Fond Monétaire International (FMI) a mené une mission en RDC du 1^er au 7 mars 2022, mission clôturée par une grande réunion de troïka politique présidée par le ministre des finances, qui a porté sur l’évaluation globale de la situation économique de la RDC dans le cadre du programme triennal avec le FMI. Lors de ladite mission, le FMI a aussi évalué l’utilisation d’une partie de la dotation d’environ 1,5 milliard de dollars approuvée en août 2021. Pour rappel, ce montant a été alloué à titre d’allocation des « droits de tirages spéciaux » (DTS), un mécanisme du FMI pour aider ses pays membres à faire face aux conséquences funestes de la crise économique due à la pandémie de Covid-19. A l’issue de ladite mission, le FMI a abouti aux conclusions ci-après : (i) le rebond économique en 2021, avec une croissance estimée à 5,7 %, a été soutenu par la reprise des secteurs minier et des services ; (ii) les risques à la baisse pesant sur les perspectives ont considérablement augmenté sous l’effet des évolutions externes et cela nécessite le maintien de politiques macroéconomiques prudentes ; et (iii) l’intensification de la mise en œuvre du programme de réformes des autorités soutiendra la reprise et renforcera la résilience de l’économie.

De l’autre côté, le gouvernement congolais a décidé d’attribuer la moitié de cette somme à des projets à caractère social et l’autre moitié au renforcement des réserves internationales de la Banque Centrale. Selon lui, cette initiative permettra de financer le programme dit de développement des 145 territoires pour faciliter l’accès des populations des zones rurales aux services de base comme l’éducation et la santé. Il dispose donc d’une enveloppe de plus de 700 millions de dollars sur un compte de la Banque centrale du Congo logé à la Banque des règlements internationaux, une institution financière de transit. Sur cette enveloppe, une première tranche de 300 millions de dollars pourrait être incessamment débloquée et mise à disposition des agences en charge de la mise en œuvre desdits projets.

Cependant, comme signifié précédemment, des incertitudes demeurent quant au montage desdits projets ainsi qu’à l’atteinte des objectifs poursuivis. Les allocations financières par territoire, les affectations des ressources aux postes indiqués et les mécanismes de suivi et contrôle mis en place restent des problématiques à résoudre pour s’assurer de la bonne exécution desdits projets et l’atteinte des objectifs escomptés.

Dans un autre registre, en date du 24 septembre 2020, le gouvernement de la République Démocratique du Congo à travers son ministère des PTNTIC (Postes, Télécommunications et Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication) avait décidé de mettre en place le Registre des Appareils Mobiles RAM, géré par l’ARPTC (Autorité de Régulation de la Poste et des Télécommunications du Congo) avec pour objectifs de vérifier des appareils mobiles conforme aux normes de la GSMA et l’UIT (Union Internationale de la Télécommunication) sur base du numéro IMEI ; bloquer l’accès à tout appareil contrefait ; Bloquer tout appareil mobile volé ou perdu etc.

Ces services susmentionnés, avaient comme contreparties le prélèvement obligatoire des unités d’appels sur toutes les cartes Sim dans le territoire national congolais mais sans avoir un soubassement légal, alors que la rémunération d’un service non sollicité par tout individu devient d’office une imposition. Les fonds collectés à travers cette taxe au bout d’une année ont été estimés à 266 millions de dollars américains par l’ODEP et étaient affecté à d’autres objectifs plutôt que ceux à quoi étaient destinés le service RAM au départ. Par exemple l’accompagnement de la gratuité de l’enseignement ou la rémunération des prestations de l’ARPTC n’étaient pas des objectifs de départ.

Le 01 avril 2022, à travers un communiqué, la FEC avait tiré la sonnette d’alarmes concernant une nouvelle taxe ayant les mêmes caractéristiques que celles du RAM. En effet, le Gouvernement congolais a réinstauré une autre forme de taxe de nouvelles rémunérations des prestations du Régulateur sur les services des Télécommunications frappant les services des télécommunications et de l’internet et portée par le Décret n°22/11 du 9 mars 2022 portant sur les modalités de calcul et les taux des revenus des prestations de l’ARPTC.

L’introduction de cette nouvelle taxe aura une incidence négative sur les prix des services offerts (des appels, SMS et internet) par les opérateurs et cela en vertu de la règle tarifaire de vérité des prix consacrée par la législation. Cette répercussion sur les prix touchera de plein fouet le pouvoir d’achat des consommateurs dans un pays où la situation socio-économique s’est largement dégradée et où la population peine à couvrir ses besoins élémentaires.

Ainsi, il serait plus pertinent pour le gouvernement d’apporter des réformes appropriées en matière de mobilisation des recettes et de mettre en place des mécanismes adéquats de contrôle afin de se doter des moyens pour financer l’action du gouvernement en lieu et place d’asphyxier davantage la population par l’introduction de ce type de taxe appauvrissante avec des incidences majeures sur le pouvoir d’achat de la population.

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